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          民辦教育政策制定焦點變遷,走出合理回報的制度困境

          2019-12-19 15:07:13   來源:成考    點擊:

          今年5月,《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》對外公布,預計不久后將正式落地。

            

           

            自1982年社會力量辦學的合法性被確立——第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》明確提出了“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”,30多年來,社會力量辦學,或者說民辦教育經歷了從無到有的歷程,與其相關的政策也在不斷完善過程中:從爭執多年的模糊的“合理回報”,到最近,明晰的“營利性”與“非營利性”終于落地。

            站在新的歷史起點上,有必要充分回溯民辦教育在其相關重大政策出臺過程中的爭論焦點。筆者嘗試分析從1983年~2013年與民辦教育相關的50件全國人大議案和425件全國政協提案,以及全國人大代表和全國政協委員在不同時期的發聲,發現隨著時間的推移,越來越多的相關議案、提案要求民辦學校與公辦學校的平等地位,同時加大財政扶持。另外,新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》),正是基于對民辦學校進行“營利性”和“非營利性”的分類管理改革,理清了“合理回報”的理論和制度困境,提出了建立差別化的扶持體系,體現了平等的政策思路。

            上世紀80年代至90年代初期:緩解教育經費不足

            1980年,中央提出了國家不能完全承擔小學經費教育,需要充分調動社會力量的積極性,通過廠礦企業、社隊集體、群眾自籌等方式進行。

            1983年5月,在《關于加強和改革農村學校教育問題的通知》中,國家強調中央和地方增加教育經費的同時,要求基層組織和農民集資辦學。

            1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》是改革開放以來首個關于教育改革的重大文件,指出需要“調動各級政府、廣大師生員工和社會各方面的積極性”,采用多種形式和辦法辦學。同時期,在1983年出現了“增加教育經費,并動員社會力量支援教育事業” 的人大議案,1985年有3條“促進類”政協提案。

            1987年,教育部頒布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》是我國第一部專門針對民辦教育的規章制度,標志著我國民辦教育制度建設的開始。該規定將社會力量辦學定位為國家辦學的補充,提出了要“鼓勵和支持社會力量辦學,加強宏觀管理”。而在1988年和1989年,人大出現了“集資辦學必須立法”的議案,同時政協中的“促進類”提案均達到了6條。

            總體來說,此時的人大議案并不熱烈,主要圍繞著社會集資和籌措經費,還沒有明確提出對于社會力量辦學的法律制度建設。

            上世紀90年代初期至2002年:合理回報等訴求寫入法律

            1997年《社會力量辦學條例》(以下簡稱“97條例”)的出臺標志著我國對民辦教育重視提升至全新的高度,對社會團體和公民個人的辦學采取 “積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針,被寫入了“97條例”中。同年10月,《國家教育委員會關于實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》也發布,進一步解釋和強調了社會力量辦學中涉及的審批、財務等一些列重要問題。

            上世紀90年代初期,政協“促進類”提案的波動要稍晚于人大議案,同時人大在此時間段很少有訴求,政協提案雖然在1994年上升很明顯,8件提案占當年所有民辦教育提案的66.67%,之后便迅速下降。

            “97條例”的出臺并沒有消減對民辦教育立法和要求支持的熱度,1997年至2002年期間,不管是人大議案還是政協提案,從數量和比例上來看都達到了歷史最高點。在2002年之前,人大和政協對民辦教育的態度基本吻合,形成了人大和政協同時發聲的局面。

            比如,2002年《民促法》出臺前夕的議案高峰期中,沈靜珠代表在1999年聯名32位代表、2002年聯名36名代表,提出我國民辦教育、特別是民辦高校存在的若干問題,希望對民辦大學加以規范和扶持,以利健康發展;王維忠代表分別于2000年和2001年聯名了32人與37人提出了要求“制定民辦教育法”的議案;來自廣東省的唐淑蓉代表在2002年聯合了38位代表,認為需要刪除《社會力量辦學條例》和《中外合作辦學暫行規定》中“不能以營利為目的”的規定。

            值得注意的是,2002年之前的議案中提及的若干訴求,有很多被寫進了法律條文,包括了“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”,以及民辦學校舉辦者最為關心和擔心的問題——“出資人可以從辦學結余中取得合理回報等”。

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